【科技专论】中国科技体制改革：三十年“轮回路”，症结何在？
国务院总理李克强在2015年政府工作报告中表示，政府要改革中央财政科技计划管理方式，建立公开统一的国家科技管理平台。他还强调，提高创新效率重在优化科技资源配置。
尽管科技体制改革依然是今年“两会”的重要议题，但是自去年12月国务院《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》颁布至今，科技界人士其实一直都在困惑与期待中静候改革的“发令枪”响起。由于尚未出台实施细则，改革将如何落实仍不得而知，而改革的逻辑同样有待进一步明确。正如此文作者所言，科技体制改革需要探讨的议题，仍然很多。
中国的科技体制改革已走过30年历程。改革的主旋律，先是解决科技与经济“两张皮”的问题，后来提出了科教兴国、人才强国和自主创新战略、创新驱动发展战略。然而30年来，科技与经济结合的问题仍然没有从根本上解决，自主创新和创新驱动发展的局面尚未形成，我们的国家创新系统依然不能算是一个合理配置、高效运行的有机体。
科技体制改革，既需要党和政府的顶层设计，又需要来自基层群众“摸着石头过河”的探索实践，更需要学者们对理论和实践的研究，为决策科学化和民主化提供知识支撑。
笔者在宏观、中观和微观三个层面解析体制内部运行的关键因素，并引入体制改革的外部环境因素，概括其特点、指出其存在的问题，在此基础上提出了优化科技体制的几点建议。
我国的科技体制是按照“苏联模式”建立起来的，跟经济体制一样，实行中央计划管理。这一体制在20世纪50年代到70年代这30年的实际运行中，取得了一些重大的成就，尤其在核武器、空间技术和某些基础科学领域中表现不凡，为世界各国瞩目。这种在强有力的协调机制下倾全国之力集中攻关的做法，被称为“举国体制”。该体制的最大优点是，能够将有限的资源向战略目标领域动员和集中，解决重大科技课题，如牛胰岛素的人工合成、“两弹一星”的研制成功。其缺点也是非常突出的，即缺少对于市场的敏感性以及调整的灵活性，目标的设定一旦出现偏差，就发现它缺乏可行的纠偏机制。而科学技术的发展是探索未知的事业，而这种模式内在具有的理性自负的特点，导致其后果具有高度的不确定性。与“举国体制”相对应的，是政府不进行干预而由市场决定科学技术发展轨迹和机制的放任自流（Laissez-faire）的“市场体制”。这种体制的好处体现在对市场的敏感性和灵活性上。其缺点是，由于基础研究成果具有公共产品的特征，市场调节难以发挥作用；而且，如果本国企业相对弱小、创新能力不足，将难以抵御国外公司对本国市场的蚕食。
应该说，当前的世界主要国家中，没有一个国家是遵循完全的“举国体制”，也没有一个国家是百分之百的“市场体制”。美国更倾向于市场体制，而中国的科技体制含有更多的“举国体制”的成分。值得注意的是，用“举国体制”的方法催生重大的技术创新并不能跟计划经济划等号。美国、日本和韩国都曾有过由国家主导协力开发半导体技术并获得巨大成功的先例。采用“举国体制”还是“市场体制”还与一个国家的制度选择与文化偏好有关。
“举国体制”的目标，往往是对国计民生和国家安全有重大影响的战略性项目。除了具备一定的资源外，其成功的关键，还取决于项目的协调机制和遵循科学共同体运行的文化和逻辑。缺乏这两条，“举国体制”的优越性很难得以充分发挥。历史上，我国的“举国体制”取得“两弹一星”等辉煌成就的年代，是长期担任国家科委主任的聂荣臻元帅以其权威地位行使协调功能的时期，也是科学共同体在较大程度上得以自主运行的岁月。我国改革开放以来，通过“举国体制”所取得的成就，比如在航天领域，基本上是在宏观协调更为顺畅的军口。在民口，“举国体制”所需要的高效有力的协调，基本处于缺失状态，中长期规划实施的核心电子器件、集成电路、极大规模集成电路、数控机床、新药创制等十三个重大科技专项，尚未能取得理想的结果。
与其他领域一样，中国的科技管理也是高度科层化的。中国科技体制的最高管理机构为中共中央，通过国务院下属的科技教育领导小组领导中国的科技事业。在国务院总理（中共中央政治局常委之一）的领导下，国家科技教育领导小组由各个科技有关部委负责人以及财政部长组成。科教领导小组负责研究和审查重大的科技教育政策和计划，协调政府间的重要活动。全国人民代表大会作为国家最高权力和立法机关，通过其常委会和教科文卫委员会制定和修订与科技有关的法律。全国人大还负责监督法律的实施和批准财政预算。
科技部是负责管理科技事业的总揽机构，负责包括从政策、规划和计划的制定到若干国家科技计划的预算和资源分配等。中国科学院学部和中国工程院为政府决策提供咨询。随着1985年科技体制改革的开展，中国的科学管理机构的职责范围有所扩大，前国家科委的职责范围，从宏观政策的制定和执行扩展到在中观层面上启动和管理规划、计划及相关资源。1998年，国家科委改组为科技部；2011年，科技部掌握和分配大约14%的政府科技开支，与原来的国家科委负责制定和执行科技政策的职责渐行渐远。
在国家科委改组为科技部之后，其负责协调的职能未被明确地界定出来。科技部只是国务院下属众多部委中的一个，虽然它从中央政府科技拨款中获得的比例最大，但是从重要性和影响力来看，属“弱势”部门。国家科技任务现已分散到国务院内许多部委或部委级机构，它们在其管辖范围内均可以提出和管理国家研发计划，预算则直接由财政部拨款。但是，无论是国家科技教育领导小组还是科技部，均未获授权去协调这些部委的科技事务。
随着其他部委和工业企业不断介入科技活动，国家科技体制也日益多元化。这对科技体系的治理结构、协调机制和资助体系产生了重要的、多方面的影响。2012年，中国的总研发支出已超过一万亿人民币，比2011年增长18%。根据2006年的国家中长期科技发展规划，具有科技任务导向的部委（如农业部、卫生和计划生育委员会、工信部等）资助的研发活动有所增加。
国家科技教育领导小组在制度设置上存在若干缺陷，因而也并未很好地实现其在宏观层面上协调各个部委之间、中央与地方政府之间的职能。虽然科教领导小组由总理领导，但是科技创新教育方面的事务可能不如总理众多职责中其他方面的事务来得重要。具体的领导权通常是由副总理或国务委员来抓，他们或许同时还负责其他领域的重要事务，他们的权力也取决于其在党内或国务院内的职务。国家科教领导小组由国务院办公厅下属的一个秘书局负责具体工作，该机构还承担其他很多职责和重点工作。无论从人力来讲，还是从激励机制来讲，其协调作用都很有限。
国家科技教育领导小组是一种特设机构，并不参与预算制定。科教领导小组从未以其名义发布过“红头”文件，也未曾对科技体制中的问题采取过措施。比如，2003年SARS席卷中国的时候，由于缺乏组织协调，条块分割（民口和军口；中央和地方；卫生系统和科技系统等）下的科技工作者没有能够及时有效地应对SARS。
为了加强科技体制的宏观管理功能，充分发挥历史上起到过重大作用的“举国体制”的优越性，切实体现科技进步在国民经济和国家安全事务中的重要意义，中央政府应该考虑设立专门的科技事业领导机构，由副总理或相当级别的国家领导人专门负责，并可考虑整合现有的国家级科技相关的领导小组，包括科教领导小组、国家创新体系建设小组、教育改革小组，成立国家科技领导小组，负责重大科技事务的决策和协调。另外，在国家层面，建立由战略科学家组成的咨询委员会，为国家科技领导小组的决策和协调工作提供专业咨询。
现有的科技计划布局，无论在管理体制方面，还是在运行机制方面，其总体绩效都不能尽如人意。宏观层面协调的低效加上公平的缺失，影响到中观层面上的资源配置效率。通常情况下，一旦某个国家科技计划获得批准并得到拨款，相关的政府部门就会出台项目指南并负责其自身（很大程度是部门内）的项目申请、评审和奖励办法。这些部委负责的科技项目自成体系，缺乏国家层面上的统一的质量控制标准；这些部委之间也缺乏关于科技项目的信息交换。不同部委管理的国家科技计划虽然各有其重点和优先项目，但也存在着重复交叉的状况，即使同一部委管理的科技计划，也存在重复。一些国家科技计划设置的目标大同小异，其重点资助的科学家，也往往是同一批人。
重复资助未必就是坏事，关键是管理与监督是否到位。科研活动终会出现集群现象，并产生出良好的结果。在美国等一些发达国家，其资助渠道的多元化通常被认为是一种优点，因为它可以促进竞争、促进优先领域和项目的多样化和优势互补。同时，透明和可靠性较高的评审机制，能保障科学共同体的广泛参与以及不同部门的利益的表达。而且，上述评审和资助机制需要接受国会相关委员会的监督。
而在中国，某些科研人员可以用几乎相同的设想去申请不同政府部门的项目，几乎相同的项目可以得到两个或多个部门的立项。一些政府部门急于向中央政府表明自己所管辖的项目是值得投资的，因而更倾向于资助少数业已取得了成就的科学家，并希望利用他们以后取得的科研成就来证明其资助的先见之明，甚至成为政府部门的功劳。“用过去赌明天”是教条的经验主义惯用的偷懒手法。
中国的科研文化，让知名科学家以及那些与政府官员有密切关系的人获得了过多的竞争优势，从而导致了研究资源资助的不平等和过度集中。研究显示，近90％的国家科研项目经费集中在20%的科研人员手中。某些科学家，尤其是担任行政职务的科学家，可从多种渠道获得大量的财政支持，而其他科学家，特别是处于事业起步阶段或不发达地区的科学家，则连启动科研生涯所必需的资助都难以获得。在许多部门，相当大比例的公共资助通过“戴帽子”或走形式的评审方式（而非严格公平的同行评议方式），流到了某些受青睐的科学家手里，而他们通常是业已取得了较高地位的科学家。
2014年，由科技部、财政部共同起草的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》）将不仅改变现有的国家计划体系，而且改变由政府管理科研项目的模式。根据《方案》，未来将由具有事业单位法人性质的专业机构来管理国家科技计划，政府负责监督、审核和评估。未来的科技计划（专项、基金等）体系，将由分工明确的五个单元组成：国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地与人才专项。五类计划分工明确。从思路上看，该《方案》是在中观层面对国家科技计划进行的一次彻底的改革，其亮点是把以往国家项目的立项管理和监督评估从由政府一肩挑的机制，改为政府部门和专门立项管理机构各司其职的设计，以避免以往政府部门既当裁判员又当运动员的格局。从理论上讲，这种设计是有利于避免权力“寻租”所带来的腐败和浪费的，也有利于解决科技资源配置过度行政化、分散重复封闭低效等问题。然而，该《方案》的具体实施才刚刚开始，评论其改革效果为时尚早。尤其是该项改革涉及到每年大约1000亿元的中央财政研发投入（2013年统计数字），“试错”的潜在风险是巨大的。
除了改革国家科技计划体系之外，科技资源配置的结构性问题值得进一步探讨。“市场在资源配置中起决定性作用”这个原则在很大程度上也适合于科技资源的配置。一般来说，科技等资源的配置主要有市场配置、计划配置和混合配置三种方式。所谓市场配置，指根据市场需求、市场规律和市场机制来配置资源的方式。
从科技统计数字表面看，市场已经在我国总体科技资源配置中起决定性作用。根据近年来的科技经费投入统计公报显示，我国来自企业的R&D经费占全社会R&D经费比例和企业执行R&D经费占全社会R&D经费比例均在70%以上。然而，这个数据恐怕存在很大水分。现实是，我国企业的创新能力跟R&D投入的数据并不匹配，这个数据偏高的原因在于，可能是企业利用政策倾斜为达到避税的投机目的而在账面上做了技术处理。
根据我国的科技统计，历年来，我国R&D经费和财政科技拨款等科技资源在继续增大。在财政科技拨款的科研经费中，如何发挥市场在配置中的决定性作用呢？一个值得考虑的思路是，为了使科研项目和资金配置更加聚焦国家经济社会发展重大需求，未来国家计划的五类项目中，除了国家自然科学基金应该面向科学与技术前沿和竞争领域和共性技术的研究之外，国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）应该坚持和强化市场需求和国家战略需求导向，把资源配置到近期和中长期的重大需求上去。基地和人才专项则应该兼顾科技前沿人才和面向重大经济社会需求的技术开发人才。
确立重大需求，不能由少数政府官员和专家说了算。而应该运用技术预见、大数据等方法进行科学化决策，也需要民主化决策，广泛吸收包括科技共同体和产业人士等在内的多方利益相关者的意见。在国家项目立项管理上，要坚持通过竞争的、基于同行评议的公开择优机制，减少由政府官员主导的“戴帽拨款”、“政绩拨款”等拨款形式。
一般认为，产学研合作是从事科技创新、提高国家创新体系效能的重要方式。相应地，国家科技资源配置应该配置到产学研合作团队、产学研协同创新。随着国家提出和实施建立以企业为主体的国家创新体系的政策，未来企业作为牵头单位的国家科技计划项目的比例，应该有所提高。包括民营在内的企业享有平等的权利参与国家科技计划项目的竞争性申报。不过，应当注意的是，如果政府过于强调把国家科技计划向企业倾斜，可能会降低企业自身增加研发投入的积极性，还可能出现由于监管不严企业通过多种方式挪用国家科技经费的现象。
创新本质上是企业行为。要企业成为国家创新系统的主体，最有效的措施，不是国家通过科技计划向企业投入R&D资金，而是国家努力营造合理的政策环境，鼓励和保护企业加大R&D投入，并把R&D资金更多地用在研发新技术新产品新工艺上。营造这样的政策环境，不仅需要用好政府采购、税收优惠、金融支持等直接让企业受惠的政策工具，也需要通过反垄断和知识产权保护等法律手段建立一个鼓励创新、自由竞争、市场公平的良好环境，刺激企业从事创新活动。
中国的绩效评估文化“很弱”。科学共同体缺乏自主性，真正意义上的同行评议很难实施。严重的“不出版便出局”（publish or perish）导向导致整齐划一的评价标准，尤其看重在SCI期刊上发表文章。虽然这导致中国的国际论文数的增加，但是SCI论文已经沦为不恰当的评价研究项目、机构乃至科学家个人的标准。许多研究机构机械地将科学家的SCI论文数和期刊影响因子作为科学家评价和晋升的依据。
许多博士生都有发表一定数量的SCI论文的要求，否则无法进行论文答辩。如果论文发表达不到规定的要求，可能不能获得博士学位。2012年国家设立研究生奖学金，在许多大学和研究机构，奖学金评比与SCI论文数直接挂钩。对论文的数量和影响因子的过分强调导致很多奇怪现象：一篇论文有多个第一作者和通讯作者；科学家通过最小出版单元来满足论文数的要求或获得论文奖励。
在微观层面的绩效评估过分强调SCI论文数量和影响因子，也影响到中观层面上的研究资助决定。那些能够发表高影响因子论文的人更容易在基金申请中胜出。由此，驱使科学家选择课题的动机就是发表论文和获得资助，而不是寻求真正能解决社会问题的研究。结合上面的分析，不难看到“赢者通吃”现象造成了资源使用效率的降低，以及科技界马太效应负面影响的蔓延，遏制了科技潜力的发挥，并且浪费了科技资源。
另外，我国现有的评价文化可能对科学家的职业发展产生负面影响。职称评审过程往往伴随着评审权威与晋升者之间的“寻租”和“设租”陷阱。在一些研究机构，评估过程既不透明也不公平，评估规则既不清晰也不被严格遵循。这其中可能涉及腐败，因为晋升可能通过“关系”、行政或官僚权力、甚至是金钱而获得。涉及利益冲突的案例并不罕见。包括中国科学院、中国工程院院士评选在内的内部评议，本应该严格保密，但却常常泄露给某些有关系的人。由于“研而优则仕”现象的存在，担任行政职务的科学家往往受到青睐从而很快获得晋升。
中央和地方政府以及各个研究机构引入了诸如“千人计划”这样的人才计划，来吸引拥有海外博士学位和科研经历的人才。这样的计划很大程度上采取对国内土生土长的科研人员的区别对待原则。那些拥有海外学习和研究经历的人也更容易得到提拔；一些研究岗位只为他们保留。鉴于海外院校对于人才的严格选拔和学术训练，中国青睐从那些有海外经历的人中寻找未来的科研领军人物似乎无可非议。但许多被这类计划引入的回国人员未必是高端人才。
将人才按照学位授予国家和机构分类的政策，不但造成了本土学历贬值的事实，而且违背了科学共同体普遍主义的原则，带有“歧视”色彩。
更糟糕的是，一些海归人员通过海外经历造假的方式进入这些计划。大量通过人才计划引进的海归很少如要求的那样在中国全职工作，导致某些海外学者被反复引进。为缓和本土与海归科研人员之间的紧张关系，中国政府也启动了“万人计划”作为弥补。
在认识到评价标准存在的严重问题后，政治界与科技界领导呼吁建立具有“中国特色”的评价系统。然而，“中国特色”不应该成为无视国际规范与惯例的借口。
对于科研人员的评估与激励，应该坚持分类评价的原则。对于从事基础性研究的科研人员，应该在评估过程中引入国际同行评议机制，评价科研人员在其所在的研究领域的国际地位与学术贡献，而不是仅仅依靠其发表记录（发表文章篇数和被引数量）机械地给科研人员排队以确定评估结果。对于从事应用研究和技术开发性工作的人员，特别要避免根据其论文发表记录来确定贡献大小，而是着重考察科研人员通过技术研发解决问题的实力、技术难度和经济效益。
总而言之，我国科技体制改革的确取得了重大的成就，但是，仍然存在诸多的问题。我们提出，在宏观层面上，要强化协调功能，由副总理级别的国家领导人专门负责国家科技、教育和创新事业；在中观层面上，在新的国家科技计划体系下，坚持公正地以同行专家评议为基础的择优机制，选出“好钢”，把“好钢”用在“刀刃”上；在微观层面上，在评价和激励科技人员时要避免过度量化、“关系”和“官本位”等不良做法；应该坚持分类评价的原则。对于从事基础性研究的科研人员，应该在评估过程中引入国际同行评议机制。
（曹聪，英国诺丁汉大学Reader；李宁，美国东华盛顿大学副教授；李侠，上海交通大学教授；刘立，清华大学教授。作者按照姓名的汉语拼音排序，贡献均等。）
（来源：赛先生，节选自《中国科技体制改革新论》一文，原文发表于《自然辩证法通讯》2015年第1期,作者：曹聪 李宁 李侠 刘立）
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